生态环境公益侵权案件如何适用惩罚性赔偿？
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编者按
惩罚性赔偿是《民法典侵权责任编》在生态环境侵权责任领域建立起的一项新制度。
我们在上周发布了《案例｜适用《民法典》惩罚性赔偿条款的生态环境民事公益诉讼案七则》。
今天未来之璐分享一篇原创文章，讨论在生态环境公益侵权案件中适用惩罚性赔偿应当注意哪些问题。
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全文约8000字，阅读时间20分钟。
生态环境公益侵权案件[1]如何适用惩罚性赔偿？
注[1]：本文所指的生态环境公益侵权案件包括生态环境民事公益诉讼案件、生态环境损害赔偿诉讼两类诉讼。
一、惩罚性赔偿责任制度简介
惩罚性赔偿源自英国普通法，但以美国法最为发达，影响最大。美国法多称惩罚性赔偿为punitive damages，英国法上以exemplary damages较为常用。[2]
注[2]：《民法研究系列 损害赔偿》，王泽鉴著，北京大学出版社，2017年12月第1版，P360.
大陆法系国家如德国、法国、日本等均尚未在民事法律中规定惩罚性赔偿制度。[3]
注[3]：《中华人民共和国民法典侵权责任编释义》，黄薇主编，法律出版社，2020年7月第1版，P190～192.
惩罚性赔偿，是指行为人恶意实施某种行为，或者对该行为有重大过失时，以对行为人实施惩罚和追求一般抑制效果为目的，法院在判令行为人支付通常赔偿金的同时，还可以判令行为人支付受害人高于实际损失的赔偿金。[4]
注[4]：《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》，最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组 主编人民法院出版社，2020年7月第1版，P532.
通常意义上的损害赔偿具有损害填补功能，不具有惩罚性，其数额不能超出受害者的实际损失。
惩罚性赔偿除了同样具有损害填补功能之外，还具有惩罚和震慑不法行为人、抚慰受害人并促进受害人提起诉讼、弥补国家机关执法能力不足等多重功能。
我国的惩罚性赔偿主要适用于消费者权益保护和产品责任领域，1994年施行的《消费者权益保护法》中最早出现了关于惩罚性赔偿的规定。2010年施行的《侵权责任法》第一次在我国法律中使用了「惩罚性赔偿」这样的字眼。[5]
注[5]：《中华人民共和国民法典侵权责任编释义》，黄薇主编，法律出版社，2020年7月第1版，P190.
我国现行法律规定惩罚性赔偿的主要集中在消费者权益保护、食品安全、产品责任、知识产权等领域。
《民法典》除了在总则编中第179条规定惩罚性赔偿的原则性条款「法律规定惩罚性赔偿的，依照其规定。」，在第1185条、第1207条、第1232条分别规定了知识产权侵权、产品责任以及环境侵权的惩罚性赔偿责任。
《民法典》第1232条规定了生态环境侵权责任的惩罚性赔偿责任制度，即「侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。」「这是我国环境侵权民事责任体系的一项重大改革。」[6]
注[6]：《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》，最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组 主编人民法院出版社，2020年7月第1版，P534.
须注意的是，惩罚性赔偿不能单独存在，「惩罚性赔偿请求权的发生必须以填补性损害赔偿的存在为要件。惩罚性赔偿与填补性损害赔偿系两个请求权基础，前者附属于后者，若无填补性损害赔偿请求权，则不发生惩罚性赔偿。」而且，「惩罚性赔偿的数额系以填补性损害作为基础。」[7]
注[7]：《民法研究系列 损害赔偿》，王泽鉴著，北京大学出版社，2017年12月第1版，P359.
二、惩罚性赔偿是否适用于生态环境公益侵权诉讼？
《民法典》第1232条没有明确规定惩罚性赔偿是否适用于生态环境公益侵权诉讼。
最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组撰写的《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》认为，从《民法典》的立法宗旨和法律体系解释等两个角度看，「《民法典》并未将环境侵权惩罚性赔偿制度的适用范围仅仅局限于环境私益侵权，其更多的关注恰恰是针对生态环境公共利益的保护和救济，这需要运用法律解释的方法在实践中予以具体的探索。」[8]
注[8]：《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》，最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组 主编，人民法院出版社，2020年7月第1版，P539.
2022年1月20日起施行的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿解释》（下称《司法解释》）第12条规定：「国家规定的机关或者法律规定的组织作为被侵权人代表，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，人民法院可以参照前述规定予以处理。但惩罚性赔偿金数额的确定，应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额作为计算基数。」
该司法解释明确了惩罚性赔偿不仅适用于环境私益侵权诉讼，也适用于生态环境公益侵权诉讼。
实际上在《司法解释》发布之前，司法实践中已经出现了适用惩罚性赔偿的生态环境公益诉讼案件，如浮梁县人民检察院诉浙江海蓝化工集团有限公司环境污染民事公益诉讼案。
三、生态环境公益侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的要件
《民法典侵权责任编》第1232条和《司法解释》规定了生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的三个要件，即被侵权人在生态环境侵权纠纷案件中主张侵权人承担惩罚性赔偿责任的，应当提供证据证明以下事实：
（1）侵权人污染环境、破坏生态的行为违反法律规定；
（2）侵权人具有污染环境、破坏生态的故意；
（3）侵权人污染环境、破坏生态的行为造成严重后果，即行为要件、主观要件和结果要件。
从上述规定可知，被侵权人承担上述事实的证明责任，详细分析如下：
（一）行为要件
生态环境侵权惩罚性赔偿责任的行为要件为侵权人违反法律规定污染环境、破坏生态。即行为人实施的污染环境、破坏生态的行为没有违反法律规定的，不承担惩罚性赔偿责任。
这里应注意，《司法解释》将「违反法律规定」的判定标准规定为「以法律、法规为依据」，「可以参照规章」。
除此之外，还应注意《民法典侵权责任编》第1232条所规定的「违反法律规定」与第1234条规定的「违反国家规定」的区别。
从文义解释和过往司法解释的角度看，「国家规定」为「法律规定」的子集。
《最高人民法院关于准确理解和适用刑法中“国家规定”的有关问题的通知》（法［2011］155号）将刑法中的「国家规定」解释为「全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。……对于违反地方性法规、部门规章的行为，不得认定为“违反国家规定”。」
虽然我们不能照搬刑法领域的司法解释来解释民事法律，但可以作为参考。
我们同时也应注意到，最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编的《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》认为，第1234条规定的「违反国家规定」比第1232条「违反法律规定」的意义更为广泛，主张对《民法典侵权责任编》第1232条「国家规定」的「范围解读，应当在宽于法律规定的基础上，根据我国生态环境保护的现实需要和制度现状以妥当把握。」[9]
注[9]：《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》，最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组 主编，人民法院出版社，2020年7月第1版，P553.
（二）主观要件
生态环境侵权惩罚性赔偿责任的主观要件为侵权人主观上存在故意。相对于生态环境侵权责任的无过错责任原则，惩罚性赔偿是例外，被告必须具有主观故意才承担惩罚性赔偿责任。
如果被侵权人请求侵权人承担惩罚性赔偿责任，那么，在环境侵权责任要件构成的基础上，被侵权人作为原告对于作为被告的侵权人主观上存在故意承担举证责任。[10]
注[10]：《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》，最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组 主编人民法院出版社，2020年7月第1版，P535.
通常情况下，适用过错责任的侵权责任构成要件并不区分侵权人过错的具体形态，只要侵权人具备过错即可；适用无过错责任的侵权责任构成要件则不考虑过错的存在。
但是，惩罚性赔偿具有惩罚性质，主要是针对恶意的、在道德上具有可非难性的行为而实施的特殊法律救济措施，属于损害补偿原则的例外，必须以侵权人的过错形式为故意时方可适用。
故意分为直接故意和间接故意，惩罚性赔偿中的故意多为间接故意，即明知违反了法律规定而继续行为，是放任的故意形式。生态环境侵权的惩罚性赔偿亦是如此。
需要注意的是，重大过失仍然属于过失的范畴，被排除适用生态环境侵权纠纷的惩罚性赔偿。
然而，「故意」作为一种主观状态，难以直接证明，实践中一般通过侵权行为加以认定。
《司法解释》第7条将「故意」之主观状态细化为具体行为，被侵权人只要证明侵权人有以下列举的9种情形，就可以认定其主观为故意，减轻了被侵权人的举证负担。
这9种行为不可能穷尽所有的情形，因此，《司法解释》第6条规定了人民法院综合判断时需要考虑的因素，包括侵权人的职业经历、专业背景或者经营范围，因同一或者同类行为受到行政处罚或者刑事追究的情况，以及污染物的种类，污染环境、破坏生态行为的方式等因素。
（1）因同一污染环境、破坏生态行为，已被人民法院认定构成破坏环境资源保护犯罪的；
（2）建设项目未依法进行环境影响评价，或者提供虚假材料导致环境影响评价文件严重失实，被行政主管部门责令停止建设后拒不执行的；
（3）未取得排污许可证排放污染物，被行政主管部门责令停止排污后拒不执行，或者超过污染物排放标准或者重点污染物排放总量控制指标排放污染物，经行政主管机关责令限制生产、停产整治或者给予其他行政处罚后仍不改正的；
（4）生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被行政主管部门责令改正后拒不改正的；
（5）无危险废物经营许可证而从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动，或者知道或者应当知道他人无许可证而将危险废物提供或者委托给其从事收集、贮存、利用、处置等活动的；
（6）将未经处理的废水、废气、废渣直接排放或者倾倒的；
（7）通过暗管、渗井、渗坑、灌注，篡改、伪造监测数据，或者以不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式，违法排放污染物的；
（8）在相关自然保护区域、禁猎（渔）区、禁猎（渔）期使用禁止使用的猎捕工具、方法猎捕、杀害国家重点保护野生动物、破坏野生动物栖息地的；
（9）未取得勘查许可证、采矿许可证，或者采取破坏性方法勘查开采矿产资源的。
（三）结果要件
生态环境侵权惩罚性赔偿责任的结果要件为「造成严重后果」。
首先，该严重后果，「必须是已经实际发生的，而不能仅是一种风险。对于具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为，原告可以请求排除妨碍、消除危险，但无权请求行为人支付惩罚性赔偿。」[11]
注[11]：《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》，最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组 主编人民法院出版社，2020年7月第1版，P536～537.
其次，该严重后果包括人身损害、财产损害、生态环境损害。对于生态环境公益侵权案件而言，该严重后果是指生态环境损害，不包括人身损害和财产损害。
如何认定「是否造成了严重后果」呢？
《司法解释》第8条规定，「人民法院认定侵权人污染环境、破坏生态行为是否造成严重后果，应当根据污染环境、破坏生态行为的持续时间、地域范围，造成环境污染、生态破坏的范围和程度，以及造成的社会影响等因素综合判断。
侵权人污染环境、破坏生态行为造成他人死亡、健康严重损害，重大财产损失，生态环境严重损害或者重大不良社会影响的，人民法院应当认定为造成严重后果。」
综上，满足上述三个要件的生态环境侵权行为才构成惩罚性赔偿责任。
此处再次强调，惩罚性赔偿请求权的发生必须以填补性损害赔偿的存在为要件。因此，生态环境侵权纠纷惩罚性赔偿责任成立的前提是侵权人的侵权行为已经构成了生态环境侵权责任，在这里就不再对生态环境侵权责任的构成要件进行赘述。
四、生态环境损害赔偿磋商能否适用惩罚性赔偿？
部分省市在发布生态环境损害赔偿磋商制度的具体管理规定时，作出在生态环境损害赔偿磋商中适用惩罚性赔偿的规定。
例如，2022年3月南通市生态环境局印发了《关于办理生态环境损害赔偿案件适用惩罚性赔偿的意见（试行）》发布，对生态环境损害惩罚性赔偿试点工作作出部署。据报道，这是全国范围内在生态环境领域首次就生态环境损害惩罚性赔偿出台具体工作规定。
不过，生态环境部等14个部委在2022年4月26日联合发布的《生态环境损害赔偿管理规定》并未提及在生态环境损害赔偿磋商的过程中可以适用惩罚性赔偿。
依据《生态环境损害赔偿管理规定》，如果生态环境损害赔偿磋商不成，赔偿权利人可以向人民法院提起诉讼。
根据《司法解释》的规定，赔偿权利人作为原告可以参照《司法解释》请求作为被告的赔偿义务人承担惩罚性赔偿责任。
赔偿磋商和诉讼求偿是赔偿权利人实现生态环境损害赔偿权利的两个救济途径。
基于上述我们对生态环境侵权惩罚性赔偿责任构成要件的讨论，惩罚性赔偿「在适用上应当遵循谦抑规则，不得动辄就处以惩罚性赔偿。」[12]
注[12]：《中华人民共和国民法典侵权责任编释义》，黄薇主编，法律出版社，2020年7月第1版，P189.
因此，在生态环境侵权纠纷案件中主张侵权人承担惩罚性赔偿责任的，应当承担对惩罚性赔偿责任成立的证明责任，提供证据加以证明；如果赔偿权利人无法提供相关证据或者证据的证明力不足，即承担举证不能的责任。
而赔偿义务人也可以依据《民事诉讼法》相关程序对赔偿权利人提供的证据进行质证和反驳；加之法院的裁判、调解等，能够在一定程度上保证惩罚性赔偿的适用秉持谦抑原则。
然而，在生态环境损害赔偿的磋商过程中，一般仅赔偿权利人和赔偿义务人两方，难以形成司法审判中证明责任在双方当事人之间来回转移、举证与质证互为博弈的局面，也难以达成司法审判中对证据证明能力的审查深度，以及对证明标准的准确把握。
同时，赔偿权利人为人民政府或者受委托的生态环境管理部门等政府部门，在生态环境损害赔偿磋商过程中其与赔偿义务人之间的关系很难出现在司法审判中「平等的民事主体」的局面。
双方会「不由自主」地将行政监管过程中的行政管理人与行政相对人之间的关系「平移」到生态环境损害赔偿磋商过程中，较难保证惩罚性赔偿的适用符合《民法典》第1232条的规定。
因此，鉴于适用惩罚性赔偿的谦抑原则，不建议在生态环境损害赔偿磋商程序中适用惩罚性赔偿，如赔偿权利人希望适用惩罚性赔偿，应向人民法院提起生态环境损害赔偿之诉。
五、生态环境公益侵权诉讼实务中需要注意的问题
（一）被侵权人不能在生态环境侵权诉讼终结后基于同一事实另行起诉请求惩罚性赔偿
《司法解释》第3条规定， 「被侵权人在生态环境侵权纠纷案件中请求惩罚性赔偿的，应当在起诉时明确赔偿数额以及所依据的事实和理由。
被侵权人在生态环境侵权纠纷案件中没有提出惩罚性赔偿的诉讼请求，诉讼终结后又基于同一污染环境、破坏生态事实另行起诉请求惩罚性赔偿的，人民法院不予受理。」
这一点应引起被侵权人及其律师的高度注意。
我们认为，这个程序上的规定一方面符合「惩罚性赔偿不能单独存在」这个原则，更重要的是督促被侵权人尽早行使自己的惩罚性赔偿请求权，避免「躺在权利上睡觉」的现象，以便尽快恢复稳定的社会秩序，同时节约司法资源。
（二）被侵权人承担惩罚性赔偿责任是否成立的举证责任
如前所述，《民法典侵权责任编》第1232条和《司法解释》规定了生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的三个要件，即被侵权人在生态环境侵权纠纷案件中主张侵权人承担惩罚性赔偿责任的，应当提供证据证明以下事实：
（1）侵权人污染环境、破坏生态的行为违反法律规定；
（2）侵权人具有污染环境、破坏生态的故意；
（3）侵权人污染环境、破坏生态的行为造成严重后果，即行为要件、主观要件和结果要件。
因此，与生态环境侵权补偿性赔偿责任的「因果关系举证责任倒置原则」不同，被侵权人如果主张侵权人承担惩罚性赔偿责任的，应当承担相应的举证责任。如无法举证，则被侵权人应当承担举证不能的责任。
（三）惩罚性赔偿的偿付优先于行政责任和刑事责任，但在民事赔偿责任的偿付中则居后
《司法解释》第11条规定，「侵权人因同一污染环境、破坏生态行为,应当承担包括惩罚性赔偿在内的民事责任、行政责任和刑事责任，其财产不足以支付的，应当优先用于承担民事责任。
侵权人因同一污染环境、破坏生态行为,应当承担包括惩罚性赔偿在内的民事责任，其财产不足以支付的，应当优先用于承担惩罚性赔偿以外的其他责任。」
因此，惩罚性赔偿的偿付优先于行政责任和刑事责任，但在民事赔偿责任的偿付中则居后。
（四）计算生态环境侵权惩罚性赔偿数额的基数
我们在《案例｜适用《民法典》惩罚性赔偿条款的生态环境民事公益诉讼案七则》介绍的科尔沁右翼中旗人民检察院诉某煤业公司非法占用农用地刑事附带民事公益诉讼案中将生态修复费用66.80万元作为计算惩罚性赔偿的基数。本案在《司法解释》发布之前已审理完毕。
这里引出了一个问题，生态环境修复费用可以作为计算惩罚性赔偿的基数吗？
《民法典侵权责任编》第1235条规定的生态环境损害赔偿责任包括五类损失和费用，如下：
（1）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；
（2）生态环境功能 永久性损害造成的损失；
（3）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；
（4）清除污染、修复生态环境费用；
（5）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。
可见，（1）～（2）项为生态环境损害造成的损失，（3）～（5）项则为鉴定、修复或者防止生态环境损害所发生的费用。
依据「惩罚性赔偿的数额系以填补性损害作为基础」之法理，（3）～（5）项也就不能作为计算生态环境侵权惩罚赔偿数额的基数。
该案审理完毕之后出台的《司法解释》第12条也明确规定，「惩罚性赔偿金数额的确定，应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额作为计算基数。」
（五）生态环境侵权惩罚性赔偿数额的确定
《民法典》第1232条没有具体规定环境侵权惩罚性赔偿数额。
《民法典》实施后，我国首例适用《民法典》第1232条的案例浮梁县人民检察院诉浙江海蓝化工集团有限公司环境污染民事公益诉讼案中，法院判决被告海蓝公司按照环境功能性损失费用的三倍承担环境污染惩罚性赔偿。
依据《司法解释》，人民法院确定惩罚性赔偿金数额一般不超过人身损害赔偿金、财产损失数额的二倍。
最高人民法院副院长杨临萍在2022年3月接受媒体采访时表示：由于「生态环境惩罚性赔偿以造成严重后果为特别构成要件，生态环境损害赔偿金的基数往往较大。因此，最高法将生态环境惩罚性赔偿的倍数限定为一般不超过实际损失数额的两倍，体现统筹生态环境保护和经济社会发展的理念。」[13]
而且，她还提到：「需要说明的是，如果存在侵权人违反法律规定污染环境、破坏生态的主观恶意非常明显并造成特别严重的后果等特别情势，法院在审理案件时可以不受两倍的限制，对侵权人施以“相应的”更高倍数的惩罚性赔偿。此外，两倍以内的倍数规定，并不要求必须是整倍数，也可以确定为小数。」[14]
注[13]~[14]：《最高人民法院副院长杨临萍谈用司法力量守护长江 依法严格适用生态环境侵权惩罚性赔偿》，南方都市报，2022年3月11日，版次：GA08，作者：郭若梅 刘嫚，访问地址：https://epaper.oeeee.com/epaper/A/html/2022-03/11/content_3897.htm#/， 2022年5月30日16:00最后一次访问。
也就是说，虽然一般情况下惩罚性赔偿金额不超过财产损失数额的二倍，但是在一些特殊情势下，赔偿数额是不限于二倍的。
根据《案例｜适用《民法典》惩罚性赔偿条款的生态环境民事公益诉讼案七则》，7个案件之中仅浮梁县人民检察院诉某化工集团有限公司环境污染民事公益诉讼案判令被告海蓝公司按照环境功能性损失费用的3倍承担惩罚性赔偿，其他6例适用的惩罚性赔偿数额均未超过实际损失额的二倍。
六、结语
当我们在为我国生态环境侵权惩罚性赔偿责任落地而叫好的同时，我们也应当注意到惩罚性赔偿制度的发源地—英国对于惩罚性赔偿的适用则持谨慎和收缩的态度。
惩罚性赔偿「在英国始终具有争议，有学者强力主张应予废除，实务上采取了诸多的改革措施（包括类型检验与金额控制），英国政府表示不再制定关于惩罚性赔偿的法律。」[15]
注[15]：《民法研究系列 损害赔偿》，王泽鉴著，北京大学出版社，2017年12月第1版，P403.
与我们同为大陆法系国家的德国、法国、日本等国家对于在民事法律中规定惩罚性赔偿制度均采取了审慎的态度。
因此，我们仍需要时间和司法实践去摸索如何适用惩罚性赔偿制度才能更好地保护「无人代言」的生态环境公共利益。
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